开封市人民政府
关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见
汴政 [2022] 28号

各县、区人民政府,市政府各部门:
  预算体现国家的战略和政策,反映政府的活动范围和方向,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑,是宏观调控的重要手段。为进一步深化预算管理制度改革,根据《河南省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》(豫政〔2022〕16号)精神,结合我市实际,现提出以下实施意见。
  一、加强预算收入统筹
  (一)加强财政收入统筹管理。在不折不扣落实各项减税降费政策的基础上,依法依规及时足额征收应征的预算收入。将依托行政权力、国有资源(资产)获取的收入以及特许经营权拍卖收入等全面纳入预算,加大预算统筹力度。统筹配置政府债券资金,优先安排用于经济社会效益好的资本性支出项目。完善收费基金清单管理,将列入清单的收费基金按规定纳入预算。合理确定国有资本收益上交比例。
  (二)强化部门(单位)收入统筹管理。各部门应当加强对所属单位事业收入、事业单位经营收入等非财政拨款收入的管理,依法依规将取得的各项非财政拨款收入全部编入部门(单位)预算,未纳入预算的收入不得安排支出;非财政拨款收入能够满足需要时,一般不再安排财政拨款,有条件的部门(单位)可在下属单位之间统筹调配非财政拨款收入;对非财政拨款收入长期存在大额结余的部门(单位),财政部门可要求其将结余资金按一定比例上缴国库;财政部门应加强非财政拨款收入的统计分析,重点审核部门收入预算准确性、完整性;行政事业单位国有资产出租、处置等收入应当按规定上缴国库或纳入部门(单位)预算统一核算、统一管理。
  (三)盘活存量资金资源。严格执行市级盘活财政存量资金各项政策规定,完善结余资金收回使用机制;结转资金不需按原用途使用或支出进度明显滞后的,收回统筹用于急需的关键领域。优化新增资产配置机制,严格执行资产购置预算,新增资产配置要与资产存量挂钩;所有资本性支出应当形成资产并予以全程登记,修缮性支出要对应到相应固定资产。完善市级公物仓管理,按规定处置不需使用且难以调剂的国有资产,临时机构和由财政负担经费的临时活动所需资产优先从公物仓调剂解决,难以解决的,由公物仓配备后转借相关单位使用。
  二、规范预算支出管理
  (四)加强重大决策部署财力保障。各级各部门预算安排要将落实党中央、国务院重大决策部署,以及省委、省政府和市委、市政府重点工作安排为首要任务,牢固树立“项目为王、大抓项目”理念,建立大事要事保障清单管理制度,集中财力办大事,重点保障重大战略、重大政策、重大改革、重大任务、重大项目的资金需求,合理确定保障顺序。
  (五)调整优化财政支出结构。各级预算安排要突出重点,坚持“三保”(保基本民生、保工资、保运转)支出在财政支出中的优先顺序,坚决兜牢“三保”底线,不留硬缺口。严格控制竞争性领域财政投入,强化对具有正外部性创新发展的支持。各级各部门要落实过紧日子要求,厉行节约办一切事业,建立节约型财政保障机制,持续压减非重点非刚性支出,压缩非生产性支出。严格控制政府性楼堂馆所和信息化项目建设,坚决杜绝大手大脚花钱、奢侈浪费等现象。清理压缩各种福利性、普惠性、基数化奖励。优化国有资本经营预算支出结构,推动国有经济布局优化和结构调整。
  (六)推进支出标准体系建设。加快建立与财政管理制度、流程及预算管理一体化系统相适应的支出标准体系。各县区因地制宜制定本级基本公共服务保障标准,并报上级备案后执行,超出上级标准部分所需资金自行承担,围绕“三保”等基本需要研究制定县级标准。根据支出政策、项目要素及成本、财力水平等,逐步建立完善预算项目支出标准体系并动态调整支出标准。加强对项目执行情况的分析和结果运用,将科学合理的实际执行情况作为制定和调整标准的依据。加快推进项目要素、项目文本、绩效指标等标准化规范化。将支出标准作为预算编制的基本依据,不得超标准编制预算。
  (七)推进财政支出政策统筹。遵循“尽力而为、量力而行,注重顺序、收支平衡”的原则,统筹用好本级预算和上级补助资金,对政策目标相近、资金投向类同、管理方式相近的上级转移支付和本级项目,加大统筹使用力度,原则上按一个项目、一个办法进行管理。推进同一领域相关支出的整合归并,原则上同一领域只保留一个项目,由一个部门进行管理。切块管理的基建投资要与其他财政资金实行目标统一规划、政策统一制定、资金统筹安排、信息互通共享,与财政事权和支出责任划分相匹配,避免交叉重复。运用政府引导基金、风险补偿、贷款贴息等方式,吸引更多金融和社会资本投向重点领域。各部门起草规范性文件,涉及财政支出事项的,对未经法定程序列入预算的支出项目,不得列明具体金额。
  三、严格预算编制管理
  (八)规范政府收支预算编制。各级政府要严格按照上级提前下达数如实编制预算,用于本级的支出编入相应部门(单位)预算,细化到具体部门和项目,严格落实收入预算由约束性向预期性转变要求。严禁将政府非税收入与征收单位支出挂钩。全面落实国家和省清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩有关要求,一般不得作出单(某)项支出占预算总支出比例,或与财政收支增幅、生产总值、服务(监管)对象数量、上级补助资金数额挂钩等肢解预算的规定;重点支出应根据改革需要、确需保障内容和项目成熟度进行统筹安排,不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。经本级人大或其常委会批准,国有资本规模较小或国有企业数量较少的地方可不单独编制本级国有资本经营预算。各级政府预算、决算草案在提请本级人大或其常委会审查批准前要按程序报本级党委和政府审议。
  (九)健全跨年度预算平衡机制。加强中期财政规划管理,加大零基预算实施力度,打破基数概念和支出固化格局,强化中期财政规划对年度预算的约束。对各类合规确定的中长期支出事项和跨年度项目,要根据项目预算管理等要求,将全生命周期内对财政支出的影响纳入中期财政规划。各级财政部门围绕重大决策部署滚动编制中期财政规划和三年支出规划,按照规定建立预算稳定调节基金,规范基金设置、补充和动用程序,实现跨年度预算平衡。政府举借债务应当严格落实偿债资金来源,合理制定偿债计划,确保政府债务还本付息。
  (十)健全项目库管理机制。将项目作为部门(单位)预算管理的基本单元,预算支出全部以项目形式纳入预算项目库,实施项目全生命周期管理,未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。执行中细化追加的项目(包括有关部门负责安排的建设项目)要按规定纳入预算项目库。实行项目标准化分类,规范立项依据、实施期限、支出标准、预算需求等要素。建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。坚持“先谋事、再排钱”,做实做细项目储备,纳入预算项目库的项目应当按规定完成可行性研究论证,制定具体实施计划等各项前期工作,按照轻重缓急等排序,突出保障重点,做到预算一经批准即可实施。
  (十一)加强部门(单位)预算管理。各部门预算草案要报本部门党组(党委)审议,对预算完整性、规范性、真实性以及执行结果负责;各部门要统筹各类资金资产,优先使用非财政拨款收入安排支出,结合本部门非财政拨款收入情况统筹申请预算,保障合理支出需求;优化支出结构,将年度部门急需和重点支出足额编入年初部门预算,提高预算编制质量;除应急、救灾等特殊事项外,部门不得代编应由所属单位实施的项目预算。加强政府采购预算编制管理,足额预留面向中小企业采购份额,确保与年度预算相衔接。
  (十二)强化政府采购政策功能。强化采购责任主体管理,规范政府采购行为,建立政府采购需求标准体系,推动相关部门以行业标准为基础,在技术、服务、安全、质量等需求标准中嵌入支持创新、绿色发展等政策要求。加强政府采购预算编制管理,确保与年度预算相衔接。建立健全支持创新产品及服务、中小企业发展等政策落实的预算编制和资金支付控制机制,强化政府采购份额保障,提升中小企业参与度,在编制政府采购预算时预留面向中小企业的采购份额,严禁将预留份额资金用于非预留份额对象。强化政府采购贷款政策扶持,缓解中小企业融资困境。对适合以市场化方式提供的服务事项,要依法依规实施政府购买服务,坚持费随事转,防止出现“一边购买服务、一边养人办事”的情况。
  四、强化预算执行约束
  (十三)严格预算执行管理。严格执行人大批准的预算,预算一经批准非经法定程序不得调整。坚持先有预算后有支出,严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购,严禁将国库资金违规拨入财政专户。严禁将财政收入规模、增幅纳入考核评比。依法依规及时足额征收应征的预算收入,如实反映财政收入情况,提高收入质量,严禁虚收空转。严禁出台溯及以前年度的增支政策,年度预算执行中除救灾等应急支出外,一般不出台增加当年支出的政策,新的增支政策原则上通过以后年度预算安排支出。强化直达资金管理和监督,积极推进直达机制常态化。
  (十四)优化国库集中收付管理。对政府所有收支实行国库集中收付管理,完善国库集中支付控制体系和集中校验机制,实行全流程电子支付;根据预算和项目实施进度拨付资金,合理控制库款规模,优先保障“三保”和政府债券还本付息支出,国库集中支付结余不得按权责发生制列支。加强财政暂付性款项管理,除已按规定程序进行审批的事项外,不得对未列入预算的项目安排支出。完善财政收支和国库现金流量预测体系,建立健全库款风险预警机制,统筹协调国库库款管理、政府债券发行与国库现金运作。完善政府财务报告体系,建立权责发生制政府财务报告制度,推动预算单位深化政府会计改革。完善国有资产管理情况报告制度,加强与政府综合财务报告的衔接。
  (十五)推动预算绩效管理提质增效。将预算绩效管理理念贯穿资金、资产、资源配置全过程,推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估,将绩效目标设置作为预算安排的前置条件,健全绩效评价结果反馈机制,落实绩效问题整改机制。加强重点领域预算绩效管理,分类明确转移支付绩效管理重点,强化引导约束。加强对政府和社会资本合作、政府购买服务、国有资本资产使用、政府投资基金、政府债券等的绩效管理,对低效无效资金进行削减或取消,对沉淀资金按规定收回统筹使用。健全绩效指标体系,加快完善共性绩效指标框架以及分行业、分领域预算绩效指标体系并实行动态调整。推动建立绩效管理结果与党政主要领导年度考核、领导班子年度考核、预算资金安排、党政主要领导经济责任审计挂钩的机制。推动绩效目标、绩效评价结果向社会公开。
  五、加强风险防范管控
  (十六)加强政府债务管理。各级政府应当严格落实政府债务限额管理制度,将所有法定地方政府债务纳入限额,并分类纳入预算管理;强化财政预算约束,实现债务限额与偿债能力相匹配。严格按照上级政府提前下达或正式下达的政府债务限额编制本级预算草案或预算调整方案;依法落实到期法定债券偿还责任,各级财政要将政府债券还本付息资金足额列入年度预算。完善专项债券管理机制,对专项债券项目实行全生命周期收支平衡管理。专项债券项目对应的政府性基金收入、专项收入应及时足额缴入国库,保障专项债券到期本息偿付。研究建立政府偿债备付金制度。按照上级统一部署,完善政府债务风险评估和预警机制,综合评估政府偿债能力,建立健全政府债务与项目资产、收益相对应制度。加强风险监测预警和结果应用,有效前移风险防控关口。健全地方政府债务信息公开及债券信息披露机制,提高地方政府债务信息透明度。
  (十七)防范化解隐性债务风险。把防范化解地方政府隐性债务风险作为政治纪律和政治规矩,坚决遏制隐性债务增量,妥善处置和化解隐性债务存量。完善常态化监控机制,强化国有企事业单位融资监管,决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子,严禁以企业债务形式增加隐性债务,严禁各级政府通过金融机构违规融资或变相举债。金融机构要审慎合规经营,严禁要求或接受各级党委、人大、政府及其部门出具担保性质文件或签署担保性质协议。对地方融资平台公司进行清理规范,剥离其政府融资职能,对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。健全市场化、法治化的债务违约处置机制,鼓励债务人、债权人协商处置存量债务,切实防范恶意逃废债。主动接受人大对政府债务的审查监督,健全跨部门联合监管机制,加强督查审计问责,严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。
  (十八)加强财政可持续风险防控。完善县级“三保”预算审核、运行监控、风险处置等管理机制,强化县级保障职责。除党中央、国务院统一要求以及共同事权地方应负担部分外,上级政府及其部门不得出台要求下级配套或以达标评比、考核评价等名目变相配套的政策。各级各部门出台涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目前,要充分考虑政府中长期支出事项对财政可持续性的影响,按规定进行财政承受能力评估,未通过评估的不得安排预算。落实推进养老保险全国统筹相关要求,坚持精算平衡,加强基金运行监测,防范待遇支付风险。加强医疗、失业、工伤等社保基金管理,按照省级部署推进统筹,根据收支状况及时调整完善缴费和待遇政策,促进收支基本平衡。
  六、提高预算管理信息透明度
  (十九)加大预决算信息公开力度。推进按支出经济分类公开政府预决算和部门预决算。细化政府预决算公开内容,专项资金目录、管理制度和重点项目绩效评价结果等应依法依规予以公开。细化部门预决算公开内容,专项资金项目内容、具体支出政策、预算安排、资金使用情况等信息应依法依规予以公开,自2022年起,部门和所属单位预决算公开要全覆盖。推进政府投资基金、收费基金、国有资本收益、政府采购意向等信息按规定向社会公开。建立民生项目信息公示制度。
  (二十)推进财政信息共享共用。各级各部门要按规定加快推进预算管理一体化系统建设,用信息化手段支撑预算管理,打造“数字财政”,推动动态反映预算从批复到执行全过程情况,全面提升预算管理现代化水平。实现财政部门与主管部门共享共用单位基础信息和会计核算、资产管理、账户管理等预算信息。利用大数据、云计算等信息技术,实现财政与组织、编制、人力资源和社会保障、税务、人行、审计、公安、市场监管、教育等部门间的基础信息按规定共享共用。
  (二十一)发挥监督协同效应。相关部门要强化对主管转移支付项目的监控管理职责,督导下级部门落实预算管理责任。充分发挥党内监督的主导作用,加强财会监督,促进财会监督与党内监督、监察监督、群众监督等协同发力。各级各部门要依法自觉接受各级人大及其常委会、审计部门监督。推进人大预算联网监督工作。各级财政部门要做好财税法规和政策执行、预算管理等有关情况的监督工作,构建日常监管与专项监督协调配合的监督机制。强化监督结果运用,对监督发现的问题,严格依法依规追究有关单位和人员责任,加大处理结果公开力度。
  各级各部门要充分认识到进一步深化预算管理制度改革的重要意义,主动谋划,精心组织,扎实推进改革,结合实际细化政策措施,完善现有预算制度体系,推动我市预算管理水平再上新台阶。

2022年12月12日

    (此件已公开)
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